“為什么作為發(fā)達省份，廣東反而不能一次性撤站?”今年成品油稅費改革實(shí)施以來(lái)，中東部十多個(gè)省份已相繼取消了政府還貸性二級公路收費站。東部地區只有廣東和浙江沒(méi)有完全撤銷(xiāo)，而這兩個(gè)在外人眼中都是比較富裕的省份。

　　雙重稅費增加了車(chē)主們的財務(wù)支出。而廣東汽車(chē)保有量居全國第一，約600萬(wàn)輛。

　　撤站之難

　　廣東曾在全國率先引入市場(chǎng)機制，鼓勵民資、外資參與公路建設，不僅使公路里程增長(cháng)近一倍，也促進(jìn)了物流順暢、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，但到國家實(shí)行稅費改革，要求撤銷(xiāo)政府還貸性二級公路收費站時(shí)，才發(fā)現撤站之難。

　　“投資主體復雜、債務(wù)巨大而國家補助偏小、地方財力不足。”日前，原廣東省交通廳廳長(cháng)、現廣東省政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會(huì )主任張遠貽接受了CBN專(zhuān)訪(fǎng)，總結了撤站難的幾個(gè)原因。他在政協(xié)3至4月中旬進(jìn)行的專(zhuān)題調研組中任組長(cháng)。

　　投資主體復雜是首要原因?！妒召M公路權益轉讓辦法》規定，政府還貸公路指“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建成的收費公路”。廣東省審計廳副廳長(cháng)潘享清在一次座談會(huì )中提到，撤并各收費站涉及投資主體多達230個(gè)?？赡芤粭l路上的每座橋、每一段都有不同的投資主體，平衡和協(xié)調起來(lái)當然大費周折。

　　“撤站意味著(zhù)要回購路權，就要一個(gè)一個(gè)跟投資主體談判。”張遠貽說(shuō)，上世紀80年代，廣東在全國首創(chuàng )“貸款修路、收費還貸”模式;90年代以外資、民資投資為主。

　　債務(wù)巨大是第二個(gè)挑戰。“市場(chǎng)機制引入到公路建設，雖然緩解了建設資金嚴重不足的矛盾，卻形成了2200億元的沉重債務(wù)。”《報告》披露，有些收費路段當年通行費收入扣除各種專(zhuān)項支出后，連償還利息都困難。

　　逐年推高的地價(jià)、人工也使得廣東建設成本越來(lái)越高，以四車(chē)道高速路為例，每公里的投資造價(jià)約6000萬(wàn)元甚至更高，西部廣西的造價(jià)則為2000多萬(wàn)元;而廣東所獲補助卻沒(méi)有相應提高，一些項目的政府補貼，甚至連資本金都到位不足。以此次稅費改革為例，燃油稅返還地方的比例中，原則上東部40%、中部50%、西部60%，即使是這一部分錢(qián)，燃油稅費改革從今年年初實(shí)施至今，返還地方的部分也沒(méi)有到達廣東省。

　　“2000多億元債務(wù)，在全國屬于中上水平。”張遠貽表示。

　　第三個(gè)挑戰是地方財力不足。廣東東西兩翼和粵北山區相當貧困，而珠三角又十分富裕。汕頭市交通局副局長(cháng)楊建鋒告訴CBN，不發(fā)達地區車(chē)流量小，投資回報率相對較小，且投資回報期相對較長(cháng)，因此不受投資者青睞。

　　上世紀90年代后，投資者轉向高速路，二級公路投資主體則以地市一級政府為主，而各地市級間財力懸殊。一位交通管理部門(mén)的官員說(shuō)：“貧困縣里連一條路都修不出來(lái)，怎么發(fā)展?缺乏舉債和建設的條件。”

　　廣東省原有收費站400多個(gè)，從1996年開(kāi)始研究撤并站，至今已撤掉200多個(gè)還剩下200多個(gè)。包括2003至2006年，省級政府拿出32億元撤并16個(gè)貧困縣的政府還貸性收費站。但新問(wèn)題隨之而來(lái)，“這些撤站公路的維護靠省里補助。新建的沒(méi)法建。省里能補多少?沒(méi)辦法談發(fā)展。”[next]

　　新舊政策賬誰(shuí)來(lái)埋單?

　　今年廣州信訪(fǎng)受理了一宗關(guān)于公路收費政策的信訪(fǎng)。信訪(fǎng)者稱(chēng)，《收費公路管理條例》(下稱(chēng)《條例》)規定“同一公路相鄰收費站至少相距40公里”(CBN注釋?zhuān)簩?shí)際條文為“非封閉式的收費公路的同一主線(xiàn)上，相鄰收費站的間距不得少于50公里”)，而107國道黃埔南崗的南新收費站和107國道東莞中堂江南收費站，距離恐怕都不到10公里，卻為何存在至今?而且據說(shuō)兩站還要存在至少20年。“請問(wèn)市長(cháng)，這個(gè)合理嗎?”

　　江南收費站是政府還貸公路。廣州市公路管理局關(guān)于南新收費站的答復是，該站1993年設立，其設立和收費符合《公路法》、《廣東省公路條例》和國家路橋收費的有關(guān)規定;至于站距問(wèn)題，則因《條例》于2004年才開(kāi)始施行，且說(shuō)明“本條例施行前在建的和已投入運行的收費公路，由國務(wù)院交通主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和財政部門(mén)依照本條例規定的原則進(jìn)行規范。具體辦法由國務(wù)院交通土管部門(mén)制定。”

　　不過(guò)這個(gè)“具體辦法”從2004年至今，依然沒(méi)有制定出來(lái)。在廣州市公路管理局看來(lái)，在此之前，南新收費站依然可以維持收費期限從1996年至2026年。

　　據廣東省交通廳公眾網(wǎng)信息，廣東率先“吃螃蟹”，剛開(kāi)始的設站標準偏低，1985年和1988年的規定是，修建一級公路10公里、二級公路20公里、橋150米可分別設置一個(gè)收費站。而國家標準直到1994年才出臺，規定公路設站標準為平原地區40公里，山區20公里。但又像《條例》一樣，管后不管前。

　　即使是《條例》，其關(guān)于收費公路權益轉讓的具體辦法，第24條規定“由國務(wù)院交通主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和財政部門(mén)制定”。直到四年后，這項配套辦法才發(fā)布實(shí)施。

　　“現在是地方先行嘗試，搞試驗田，成熟后國家出臺相關(guān)政策。這么一個(gè)趨勢。”佛山從事交通規劃建設的有關(guān)人士告訴CBN。

　　地方與中央政策不銜接、同級政策前后不銜接等，導致收費站設置過(guò)密過(guò)亂，卻均有政策出處。有些問(wèn)題迄今沒(méi)有解決，收費站照收不誤?？梢运丬?chē)主是為政策賬埋單。即使撤銷(xiāo)“不合理”收費站，依然是財政出錢(qián)，財政的錢(qián)還是來(lái)自車(chē)主等納稅人。

　　交通部新聞發(fā)言人在最近一次的新聞通氣會(huì )上表示，作為交通基礎設施建設領(lǐng)域的政策創(chuàng )新，收費公路的發(fā)展過(guò)程在很大程度上是邊摸索、邊規范的過(guò)程。[next]

　　建設公路的出路

　　“佛山市2003年撤銷(xiāo)收費站后，現有政策已難以吸引企業(yè)投資公路建設，建設資金基本由政府向銀行貸款，債務(wù)巨大。”《報告》還披露。CBN從上述佛山業(yè)內人士處獲得了證實(shí)，“現在政府公路建設的融資確實(shí)沒(méi)以前那么有吸引力了。”

　　據他介紹，佛山市2003年一舉撤銷(xiāo)境內27個(gè)路橋收費站，突破了本地交通“瓶頸”。采用的也是回購路權的方式，市財政因此背上了100多億元的債務(wù)。由市、區兩級財政出資組成“建設基金”，每年注入一二十個(gè)億，用于償還債務(wù)直至規定的截止收費年限，以及用于公路養護和建設等。

　　新建公路項目的投資也有了很大轉變，政府現在試行的不同于BOT(建設、運營(yíng)、移交)模式的BT模式，后者是政府利用企業(yè)等資本投資公路項目，建成后約定對方不建站收費，而是直接交給政府，政府分期分批還款給企業(yè)。對企業(yè)的投資高于同期銀行利率，但低于收費站所獲收益。同時(shí)，佛山也在考慮政府出資做資本金向銀行貸款，或者在費改稅中每年預留一些建設基金。

　　“佛山要融入廣佛經(jīng)濟圈，撤站改為年票制。但并不是所有城市的政府財力都適合這樣做。”上述佛山業(yè)內人士說(shuō)，就好像一個(gè)人擔了80斤貨物，加到100斤，還可以勉力承受，但如果加到200斤，肯定壓垮。

　　對于未來(lái)的公路建設，一種意見(jiàn)認為應多建設高速公路。但張遠貽表示，高速公路的收費越多、普通公路的收費就越?jīng)]辦法還。因為高速路限制超載，轉到普通路上壓壞了，要大修又要一筆錢(qián)，并不比建路少多少，而普通路撤站后，養護和維修都要財政出。形成惡性循環(huán)，財力愈發(fā)緊張。

　　一種認為年票制，廣東省已有多個(gè)地市試行年票次票制，并正在討論珠三角區域內甚至全省的年票次票制。即本地車(chē)主采取年票制通行，一年1000多元，外地車(chē)采取次票制，過(guò)一次收一次錢(qián)。但《報告》表明，珠海市將要建設的干線(xiàn)公路，政府擬貸款近100億元，如果都采用年票互通互認，收費將減少三分之一。

　　同時(shí)，試行年票制雖然減少了收費站數量，有利于提高車(chē)輛通行效率和降低管理成本，但國家尚無(wú)相關(guān)法規，這種做法缺乏法律剛性約束力和政策連續性，各路資本不敢輕易進(jìn)入，有待進(jìn)一步創(chuàng )新和完善。

　　此外，年票制對車(chē)流量大的地區來(lái)講，總體收入會(huì )減少，而車(chē)流量相對小的地區，獲益較多，城市間存在利益分配、領(lǐng)導機制不同等問(wèn)題。

　　“主要是法規問(wèn)題，沒(méi)有一部交通大法，法規最不完善的是交通，力度最弱的也是交通，只有公路法。”上述交通管理部門(mén)的官員說(shuō)。

　　“30年的寶貴經(jīng)驗，就是要堅持貸款修路收費還貸，堅持政府主導、市場(chǎng)為主，繼續引進(jìn)外資民資。”干了幾十年的交通事業(yè)，張遠貽認為，收費標準和年限可以研究，比如延長(cháng)收費年限同時(shí)降低收費標準，這樣既有利于公路的維護和修建，也能讓公眾滿(mǎn)意，“在美國甚至有公路收費年限為99年”;國家方面還可以發(fā)行長(cháng)期、低利率的國債，然后分配到省用于公路等基礎設施建設，避免各省自己發(fā)揮，重回引資老路。

　　此外，法律法規要加緊完善。“不解決政策法規問(wèn)題，不行。”張遠貽總結道。