2021年8月11日，交通運輸部公布《關(guān)于修改〈超限運輸車(chē)輛行駛公路管理規定〉的決定》(中華人民共和國交通運輸部令2021年第12號)，對《超限運輸車(chē)輛行駛公路管理規定》(交通運輸部令2016年第62號)作了兩處修改。

　　修　改

　　《超限運輸車(chē)輛行駛公路管理規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《治超規定》)的兩處修改分別是：　　一、刪去“經(jīng)確認后可以作為行政處罰的證據”?！　≡吨纬幎ā返谌艞l第二款：公路管理機構有權查閱和調取公路收費站車(chē)輛稱(chēng)重數據、照片、視頻監控等有關(guān)資料，經(jīng)確認后可以作為行政處罰的證據?！　⌒隆吨纬幎ā返谌艞l第二款：公路管理機構有權查閱和調取公路收費站車(chē)輛稱(chēng)重數據、照片、視頻監控等有關(guān)資料?！　　　　《?、增加了“依照相關(guān)法律行政法規的規定”的限制，并將“根據”改為“利用”?！　≡吨纬幎ā返谖迨畻l：違法行為地或者車(chē)籍所在地公路管理機構可以根據技術(shù)監控設備記錄資料，對違法超限運輸車(chē)輛依法給予處罰，并提供適當方式，供社會(huì )公眾查詢(xún)違法超限運輸記錄?！　⌒隆吨纬幎ā返谖迨畻l：違法行為地或者車(chē)籍所在地公路管理機構可以依照相關(guān)法律行政法規的規定利用技術(shù)監控設備記錄資料，對違法超限運輸車(chē)輛依法給予處罰，并提供適當方式，供社會(huì )公眾查詢(xún)違法超限運輸記錄?！　　　　「鶕煌ㄟ\輸部的解讀，這次修改，是按照新修訂的《行政處罰法》對“非現場(chǎng)執法”的規定進(jìn)行的，使《治超規定》與《行政處罰法》嚴格保持一致?！　　　　⌒抻喓蟮摹缎姓幜P法》第四十一條新增了對“利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)”，也就是對“非現場(chǎng)執法”的程序性基本規定。

　　第四十一條　行政機關(guān)依照法律、行政法規規定利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)的，應當經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點(diǎn)應當向社會(huì )公布?！　‰娮蛹夹g(shù)監控設備記錄違法事實(shí)應當真實(shí)、清晰、完整、準確。行政機關(guān)應當審核記錄內容是否符合要求;未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據?！　⌒姓C關(guān)應當及時(shí)告知當事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢(xún)、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。

　　《行政處罰法》第四十一條一字不改地被植入到《交通運輸行政執法程序規定》第三十八條第五項?！　　　”M管《治超規定》修改的內容不多，但并不是很好理解。需要結合《行政處罰法》的修改，認真加以研究。

　　概　念

　　受公安交警電子眼抓拍交通違法行為的鼓舞，交通執法部門(mén)在超限治理等領(lǐng)域也開(kāi)始應用“非現場(chǎng)執法”。2016年《治超規定》的出臺，使得公路治超“非現場(chǎng)執法”有了部門(mén)規章的依據。2018年中辦國辦《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2018〕63號)明確提出“大力推進(jìn)非現場(chǎng)執法和信息化移動(dòng)執法”，又給各地“非現場(chǎng)執法”注入了動(dòng)力?！　?ldquo;公路治超非現場(chǎng)執法”對交通運輸部門(mén)而言，非常必要，其重大意義無(wú)需贅述，實(shí)踐中也收到一定成效?！　　　?ldquo;非現場(chǎng)執法”概念并未見(jiàn)于法律、行政法規、部門(mén)規章。但在一些地方性法規、地方政府規章中出現。有些專(zhuān)門(mén)的行政規范性文件下過(guò)定義?！　〗煌ㄟ\輸部《公路治超非現場(chǎng)執法管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》對“公路治超非現場(chǎng)執法”的定義是：執法人員利用技術(shù)監控設備和其他調查取證方式，采集和收集貨運車(chē)輛違法超限超載相關(guān)證據信息，并依據該信息認定違法事實(shí)，依法對道路運輸企業(yè)作出處理的執法管理行為?！　　　　栋不帐≈卫碡涍\車(chē)輛超限運輸非現場(chǎng)執法程序規定(試行)》中的“非現場(chǎng)執法”是指：交通運輸主管部門(mén)及其綜合行政執法機構在公路上設置貨運車(chē)輛超限超載動(dòng)態(tài)檢測技術(shù)監控設備，對貨運車(chē)輛采用不停車(chē)采集違法超限相關(guān)信息，經(jīng)現場(chǎng)提示后未接受現場(chǎng)處理的，依法追究超限運輸違法行為當事人相關(guān)法律責任的執法模式?！　　逗鲜≈卫碡涍\車(chē)輛超限運輸不停車(chē)檢測非現場(chǎng)執法實(shí)施辦法》對“不停車(chē)檢測非現場(chǎng)執法”的定義就比較詳細：交通運輸綜合行政執法機構在貨物運輸主要通道、重要橋梁入口以及貨物運輸流量較大的路段和節點(diǎn)，設置不停車(chē)超限檢測技術(shù)監控設備，自動(dòng)檢測、拍攝和記錄行駛中貨運車(chē)輛的車(chē)貨總質(zhì)量、外廓尺寸、行駛路徑、車(chē)輛圖像等信息，對該信息經(jīng)審核確認后，依法對貨運車(chē)輛所有人、駕駛人或者管理人作出行政處罰的治超執法模式。

　　設區市政府規章《邯鄲市貨運車(chē)輛超限運輸非現場(chǎng)執法規定》的定義則是：利用技術(shù)監控設備采集、收集貨運車(chē)輛涉嫌違法超限運輸相關(guān)信息，并依據該信息記錄違法事實(shí)后，依法對貨運車(chē)輛所有人作出行政處罰決定的超限運輸治理模式。

　　從相關(guān)文件中，我們可以看出，“公路治超非現場(chǎng)執法”就是交通運輸執法部門(mén)根據技術(shù)監控設備記錄資料，對違法超限運輸行為實(shí)施行政處罰的行為?！　　　∵€有相關(guān)的幾個(gè)概念：“非現場(chǎng)監管”“非現場(chǎng)處罰(查處)”“非現場(chǎng)取證”“非現場(chǎng)檢測(監測)”“非接觸性執法”。這幾個(gè)慨念從字面上就能看出有差異，如“非現場(chǎng)監管”強調利用監控設備進(jìn)行日常監管;“非現場(chǎng)取證”側重利用技術(shù)手段遠程取證;“非接觸性執法”則突出盡量不直接接觸當事人。

　　疑　問(wèn)

　　新《行政處罰法》規范的，實(shí)際主要是“非現場(chǎng)處罰(查處)”，這其中包括了“非現場(chǎng)取證”?！　〉?，《行政處罰法》第四十一條的規定并不是很清晰，給執法工作帶來(lái)了很多困惑。至少有兩個(gè)問(wèn)題：　　一是，“電子技術(shù)監控設備”具體包括哪些設備?　　從《行政處罰法》第四十一條“符合標準、設置合理、標志明顯”等規定，似乎針對最早出現的固定式視頻監控設備的。而實(shí)際上，行政執法部門(mén)使用的監控設備早已不再是古老的“電子眼”?！斗乾F場(chǎng)查處道路交通安全違法行為操作規程(試行)》(公交管〔2020〕73號)就包括了移動(dòng)式技術(shù)監控設備、車(chē)輛動(dòng)態(tài)監控設備?！　∵€有生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)與重點(diǎn)排污單位污染物排放自動(dòng)監測設備聯(lián)網(wǎng)的監控設備;應急管理部門(mén)在重大危險源企業(yè)建設的在線(xiàn)監測和遠程監控系統;市場(chǎng)監管部門(mén)對互聯(lián)網(wǎng)廣告的線(xiàn)上監測系統……自然資源部門(mén)開(kāi)展“衛片執法”，利用衛星遙感遙感監測數據發(fā)現和查處違法用地。還有越來(lái)越多的執法部門(mén)使用無(wú)人機進(jìn)行巡邏巡查，隨時(shí)固定現場(chǎng)證據?！　〕说缆飞系?ldquo;電子眼”，其他各種監控設備是否屬于《行政處罰法》所稱(chēng)的“電子技術(shù)監控設備”?如果屬于，那么能夠適用《行政處罰法》第四十一條進(jìn)行規范嗎?特別是這頭頂上肉眼看不見(jiàn)的人造衛星?！　　　《?，行政機關(guān)依照“利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)”，必須有法律、行政法規依據嗎?　　時(shí)代在發(fā)展，現代科技特別是信息化、數字化技術(shù)的應用無(wú)所不在。在行政執法特別是調查取證中運用“電子技術(shù)監控設備”再正常不過(guò)。如果這樣的科技執法活動(dòng)都需要有法律、行政法規的專(zhuān)門(mén)授權，那簡(jiǎn)直是保守得開(kāi)歷史倒車(chē)，很多工作將難以推進(jìn)?！　∮谑怯辛藘煞N觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)認為，《行政處罰法》第四十一條實(shí)際是要求“利用電子技術(shù)監控設備”調查取證活動(dòng)應該“依照法律、行政法規規定”，而不是要求必須有依照法律、行政法規的依據才能進(jìn)行?！　×硪环N觀(guān)點(diǎn)則認為行政法規已經(jīng)有普遍授權?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(國務(wù)院令第722號)第五十六條：“政府及其有關(guān)部門(mén)應當充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據等技術(shù)手段，依托國家統一建立的在線(xiàn)監管系統，加強監管信息歸集共享和關(guān)聯(lián)整合，推行以遠程監管、移動(dòng)監管、預警防控為特征的非現場(chǎng)監管，提升監管的精準化、智能化水平。”這就是行政機關(guān)“利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)”的依據。

　　這兩種觀(guān)點(diǎn)顯然都很難自圓其說(shuō)。還是全國人大法工委行政法室處長(cháng)張曉瑩的解釋最靠譜?！　?021年7月8日，全國人大常委會(huì )法工委組織新修訂《行政處罰法》集體采訪(fǎng)。張曉瑩在解讀新法對電子技術(shù)監控設備的規定時(shí)，概括了五個(gè)“確保”、五個(gè)“關(guān)口”。其中第一個(gè)是：確保采用非現場(chǎng)執法方式于法有據，把住“法律依據關(guān)”。行政機關(guān)具體在哪些領(lǐng)域、哪些情形下可以單憑電子技術(shù)監控設備收集、固定的違法事實(shí)實(shí)施行政處罰，應由法律、行政法規確定。


        注意這“單憑”兩個(gè)字。這就是說(shuō)，行政機關(guān)僅有利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)的證據就實(shí)施行政處罰的，應當有法律、行政法規的依據。如果利用電子技術(shù)監控設備收集、固定的，只是認定違法事實(shí)的證據之一，那就不需要有法律、行政法規的依據。

　　按照這一解釋?zhuān)笆龅膬蓚€(gè)問(wèn)題就迎刃而解。有理由相信，張曉瑩處長(cháng)的解釋是全國人大常委會(huì )法工委官方的觀(guān)點(diǎn)。

　　證　據

　　“利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)”，實(shí)際就是“非現場(chǎng)取證”?！　」分纬乾F場(chǎng)執法沒(méi)有法律、行政法規依據。按照張曉瑩處長(cháng)的解釋?zhuān)诖饲闆r下，可以通過(guò)電子技術(shù)監控設備“非現場(chǎng)取證”。但不能僅有通過(guò)電子技術(shù)監控設備取得的單一證據?！　≡纫恍┑胤浇煌ㄟ\輸執法部門(mén)的公路治超非現場(chǎng)執法模式，憑不停車(chē)檢測設備記錄的自動(dòng)稱(chēng)重數據和圖像攝錄設備拍攝的圖片或者視頻資料，就算完成了調查取證工作。按照新《行政處罰法》的規定，這種非現場(chǎng)執法模式可能需要調整?！　　　?shí)際上哪怕沒(méi)有新《行政處罰法》，原先公路治超的非現場(chǎng)取證也不是很充分，很難說(shuō)已經(jīng)是“查明事實(shí)”。尤其是在一些特殊情況下，這種取證方式無(wú)法做到“事實(shí)清楚”?！　「鶕?chē)輛號牌等信息認定的運輸車(chē)輛所有人，并不一定就是違法超限運輸的當事人。目前假冒車(chē)牌還沒(méi)有徹底杜絕，法律也沒(méi)有禁止借用運輸車(chē)輛，車(chē)牌識別時(shí)也可以出現差錯，這些都可能導致當事人認定錯誤。公安交警部門(mén)依據《道路交通安全法》第一百一十四條的規定可以推定車(chē)輛所有人或管理人為違法行為當事人，但交通運輸部門(mén)沒(méi)有這樣的依據?！　》乾F場(chǎng)執法實(shí)現了不停車(chē)稱(chēng)重檢測，但不能查明載運貨物。超限運輸載運的貨物，有可能是可解體物品，也可能是不可解體物品。載運不可解體物品的超限運輸有可能已經(jīng)取得公路超限運輸許可?！　⊥瑫r(shí)，違法超限運輸認定后的處理也不相同。對載運可解體物品的，應責令卸載;對載運不可解體物品的，應當告知申請超限運輸許可?！　∵`法超限運輸，是指未經(jīng)許可擅自進(jìn)行的超限運輸。“未經(jīng)許可”，是交通運輸執法部門(mén)在案件調查時(shí)應當查明的事實(shí)。但在非現場(chǎng)取證中，這方面就有欠缺。

　　因此，非現場(chǎng)取得的證據，應該作為認定違法超限運輸的證據之一。要定案，還應該有一些輔助證據：對涉嫌違法超限運輸車(chē)主單位、超限車(chē)輛駕駛員進(jìn)行調查，制作詢(xún)問(wèn)筆錄;根據視頻監控、運行軌跡、網(wǎng)絡(luò )平臺等信息對貨運源頭單位、收貨單位進(jìn)行調查，取得運單、合同、過(guò)磅單等證明材料?！　‘斎?，最好是能將通過(guò)非現場(chǎng)與現場(chǎng)的執法結合起來(lái)，根據不停車(chē)檢測取得的線(xiàn)索，對涉嫌超限運輸車(chē)輛進(jìn)行現場(chǎng)調查，取得更充分的證據?！　　　⌒隆吨纬幎ā丰槍肥召M站的車(chē)輛稱(chēng)重數據、照片、視頻監控等資料，刪去了“經(jīng)確認后可以作為行政處罰的證據”一句。為了維護行政執法的權威性、公正性、準確性，新《治超規定》對公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)等非執法部門(mén)控制、管理的電子技術(shù)監控設備采集的資料采取更為審慎的態(tài)度。這是有必要的。但這些資料，可以作為查處違法超限運輸的重要線(xiàn)索。

　　程　序

　　執法部門(mén)不能為了行政效率，簡(jiǎn)單化地采用一些自動(dòng)化技術(shù)手段，忽視了行政相對人的權利。非現場(chǎng)執法就被質(zhì)疑“便行(行政機關(guān))不便民”。

　　行政處罰沒(méi)有創(chuàng )設專(zhuān)門(mén)的“非現場(chǎng)執法程序”。“非現場(chǎng)執法”除了執行《行政處罰法》第四十一條的規定，還應當履行《行政處罰法》規定的程序。其中可能有這幾個(gè)方面需要注意：　　一是執法公開(kāi)。在非現場(chǎng)執法中，監控設備設置、監控區域范圍應向社會(huì )公布。這相當于現場(chǎng)執法中要求執法人員“亮證執法”，不能“暗中執法”?！　《菄栏駥徍?。監控設備記錄內容要經(jīng)過(guò)相關(guān)人員的法制和技術(shù)審核，人工篩查處理后作為證據使用?？萍歼M(jìn)步是好事，但再先進(jìn)的機器也不能讓“機器統治人類(lèi)”?！　∪歉嬷轿?。作出處罰決定前應履行好告知義務(wù)，使當事人了解擬作出的行政處罰的內容及事實(shí)、理由、依據。根據法律、規章，還要讓當事人方便查詢(xún)技術(shù)監控設備記錄違法事實(shí)的資料。只有保障了知情權才可能實(shí)現陳述、申辯和要求聽(tīng)證等權利。在非現場(chǎng)執法中，告知內容的送達比較麻煩，但這是不可或缺的環(huán)節。

　　四是保障權利。“非現場(chǎng)執法”與“現場(chǎng)執法”比不確定因素相對較多，更應充分保障當事人的陳述、申辯和要求聽(tīng)證權利，重視當事人提出的異議，認真查證復核。疑案不罰，既是為了實(shí)現公平正義，也是保護自己避免辦錯案?！　‘斎恍姓€是得顧及效率。這其中可能還要用到推定規則。如行政處罰事前告知送達后，當事人既不提出陳述、申辯和聽(tīng)證要求，也不申明放棄權利的，在一定期限后就應視為當事人放棄權利，進(jìn)而做出行政處罰決定?？上Ы煌ㄟ\輸部沒(méi)有設定這個(gè)期限。

　　管　轄

　　《治超規定》第五十條將非現場(chǎng)執法的管轄權授予違法行為地或者車(chē)籍所在地公路管理機構(執法體制改革后應為交通運輸綜合行政執法機構)。這樣的管轄規定可以發(fā)揮屬地交通運輸執法部門(mén)的作用。屬地的執法部門(mén)在深入調查方面有一定優(yōu)勢，也方便行政處罰決定的履行?！　∵@一規定符合新《行政處罰法》第二十二條。行政處罰原則上由違法行為發(fā)生地管轄，但是部門(mén)規章可以另作規定。

　　這一規定2016年出臺時(shí)，與當時(shí)的《行政處罰法》并不一致。原《行政處罰法》第二十條規定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。部門(mén)規章無(wú)權規定?！　〔贿^(guò)原《行政處罰法》的這一規定已經(jīng)被公安部規章突破?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規定》就規定了機動(dòng)車(chē)登記地的管轄權。對特征幾乎相同的違法行為的管轄，公安部門(mén)突破了《行政處罰法》，交通運輸部門(mén)也跟上?！　∽詈?，《行政處罰法》修改了?！吨纬幎ā返谖迨畻l關(guān)于公路治超非現場(chǎng)執法管轄的規定合法了。